El futuro del Registro Civil, por Juan José Pretel, Registrador Mercantil de Sevilla

Adjuntamos a continuación un artículo publicado en la Revista El Notariado, en su número de septiembre - octubre de 2014, escrito por Juan José Pretel, Registrador Mercantil de Sevilla y Ex Subdirector General de Nacionalidad y Estado Civil. 

En estos momentos el Registro Civil se encuentra en medio de una polémica que dura ya varios años y que no sabemos cuándo acabará. Hay polémica especialmente entre los Registradores, de los Registradores con el Ministerio de Justicia y de los sindicatos de funcionarios contra el Gobierno, además de que el tema se ha convertido también en objeto de declaraciones de los partidos políticos (basta con leer las noticias que recurrentemente salen en los periódicos principalmente bajo el lema de “no a la privatización del Registro Civil”). 

El Registro Civil, en sus líneas fundamentales, proviene del año 1870. Pueden decirse de él muchas cosas, pero lo que no ha sido nunca es una institución objeto de polémica. ¿Qué ha pasado para ahora ocurra lo contrario? 

Aunque puede discutirse dónde esté el origen de la problemática, entendemos que se encuentra en la Ley 20/2011, de 21 de Julio, de Registro Civil. Hasta ese momento teníamos un sistema registral basado en la Ley de 1957 y su Reglamento de 1958; a pesar de los importantes cambios producidos en el derecho de la persona en general y, especialmente en el derecho de familia, a pesar de los años transcurridos y a pesar de tratarse de una normas preconstitucionales, su notable calidad técnica hizo que no fuera necesaria su derogación, sino simplemente su adaptación. A lo más que se llegó fue a elaborar un borrador de reforma, que a pesar de estar terminado en el Ministerio de Justicia, nunca vio la luz, sencillamente porque no era un tema que políticamente se pensara que fuera acuciante.

Pero de pronto, a falta de otra cosa que hacer, pensaron los grupos parlamentarios que era de una gran modernidad elaborar una nueva Ley de Registro Civil y se pusieron todos ellos de acuerdo (la ley se aprobó por unanimidad) para introducir un cambio radical en el sistema. La nueva norma se basa en los siguientes principios: el Registro Civil pasa a ser único para toda España, con una base de datos única, informatizado y accesible electrónicamente, al que se aplicarán técnicas y normativa de naturaleza administrativa y que dejará de llevarse por los Jueces para pasar a serlo por funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan licenciatura en Derecho o la titulación universitaria que le sustituya y entre Secretarios judiciales. Lo único que ocurre es que legislador se da cuenta que tan radical cambio no es fácil de hacer, por lo que establece tres mecanismos que le ayuden en la tarea: a) un amplio período de vacatio legis (tres años desde la publicación en el BOE, es decir hasta el 22 de Julio de de 2014, que nuevamente ha sido prorrogado); b) una constante referencia al futuro Reglamento como norma que resolverá los problemas, y c) la utilización de los Ayuntamientos y de los Juzgados de Paz por los particulares, dado que se permite a los mismos que puedan acudir a este tipo de oficinas para presentar y solicitar la documentación.

Como una cosa es hacer leyes bienintencionadas y otra distinta es aplicarlas, los tres años de plazo empezaron a pasar sin que nadie hiciera nada; en este tiempo se produjo un cambio de gobierno y del partido socialista se pasó al partido popular que de pronto se encontró con un problema en el que, sin duda, no había pensado. El Ministerio de Justicia descubrió que había mucho trabajo pendiente y que era necesario invertir mucho tiempo y dinero para poner en marcha el nuevo Registro Civil. La solución la sugirió la Dirección General de los Registros y del Notariado, tal y como se desprende del contenido de lo que se llamó Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros. Según este texto lo que se propuso para el Registro Civil era lo siguiente: manteniendo el Registro único, en cuanto que la base de datos seguirá siendo única y las inscripciones se practicarán en orden sucesivo a partir de la de nacimiento de cada persona, no obstante, se crean Registros Civiles en cada una de las provincias así como en las islas y en Ceuta y Melilla, siendo Encargados de las mismas los Registradores de la Propiedad y Mercantiles; en cuanto a que los particulares puedan seguir acudiendo para presentar documentación y realizar solicitudes a los Ayuntamientos y a los Juzgados de Paz, se suprime expresamente esta posibilidad y se sustituye por las oficinas de los Registros de la Propiedad y por algo que no está claro en su regulación y que se llaman “Oficinas Registrales de atención al usuario”. Esto en cuanto a su estructura. En cuanto a su financiación, a fin de evitar un problema ante la opinión pública, se dice con carácter general que será gratuito, pero de una manera indirecta se prevé que pueda financiarse añadiéndole los Registros de Últimas Voluntades, de poderes, de Contratos de Seguros de cobertura de fallecimientos, de parejas de hecho, incluso la constancia obligatoria de un domicilio para notificaciones en cualquier clase de procedimiento. Es decir se convertía al Registro Civil en algo que no ha sido nunca, desnaturalizando su función.

En el momento en el que se hizo público dicho borrador, podemos decir que entramos casi en una crónica de sucesos. Su contenido motivó una reacción muy importante por parte de los Registradores de la Propiedad, hasta el punto que de acuerdo con los Estatutos de su Colegio se celebró una Asamblea General en Zaragoza en Abril de 2013. En dicha Asamblea se debatieron varias ponencias. En lo que aquí interesa hay que decir que colaboré en la preparación de la ponencia sobre Registro Civil la cual fue defendida por Juan Sarmiento Ramos (antiguo Letrado de la Dirección General). Las conclusiones que se adoptaron (por una amplísima mayoría de votos) fueron las de que los Registradores no queríamos asumir la llevanza del Registro Civil. Si, a pesar de lo anterior, la decisión política del Gobierno y de las Cortes nos atribuyera su llevanza, invitábamos a que fuera con el mayor consenso social y político posible, sugiriendo que las Oficinas del Registro Civil a cargo de los Registradores se mantengan absolutamente separadas de las Oficinas del Registro de la Propiedad y Mercantil y que se estableciera una fuente de financiación suficiente y vinculada a la prestación de los propios servicios del Registro Civil, sin más excepciones que las relativas a la inscripción de nacimientos y defunciones.

En unas elecciones posteriores a la Junta de Gobierno nacional del Colegio de Registradores, resultó vencedora la candidatura que llevaba en su programa las conclusiones de la Asamblea de Zaragoza. La Dirección General de los Registros y del Notariado ha seguido adelante con sus planes, pero ahora imponiéndolos a través del Boletín Oficial del Estado, mediante la inclusión de enmiendas de último momento en las más dispares normas en tramitación, culminando en el conocido Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, el cual, por una parte ha prorrogado un año más la entrada en vigor de la Ley (hasta el 15 de Julio de 2015) y, por otra, ha introducido modificaciones importantísimas en la todavía no estrenada norma. Podría decirse que la cuestión queda zanjada en cuanto que según la Disposición Adicional vigésima: “A partir de la entrada en vigor en su totalidad de la Ley 20/2011, de 21 de julio, el Registro Civil estará encomendado a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles…”. Según la Exposición de Motivos ello es por su condición de funcionarios públicos (…) especializados con una contrastada y satisfactoria experiencia en registros de personas aun cuando estas fueran jurídicas.

En contra de lo que pudiera parecer esta disposición no es el final. Queda mucho trabajo por hacer. Sin ser exhaustivos vamos a destacar algunos puntos especialmente problemáticos.

El primer problema que ha de resolverse (y que condiciona todo lo demás) es el de la financiación. Según el citado Real Decreto-Ley, el Registro Civil continuará siendo gratuito “sin excepción de ningún tipo” (Disposición Adicional 21ª). ¿Quién corre con el coste de su funcionamiento? Aquí es donde se encuentra la paradoja: debe costear su implantación y mantenimiento una Corporación de Derecho Público que se crea ex profeso y de la que forman parte obligatoriamente los Registradores que en cada momento resulten responsables de la llevanza de un Registro Mercantil (D.A. 23ª); es decir, los Registradores Mercantiles llevarán el Registro Civil y además pagarán su mantenimiento. La idea, por absurda, no se sostiene. Se dirá, y sin duda alguna es probable que así sea, que habrá formas de financiación indirectas que palien tamaño despropósito (se habla de integrar en la Corporación a otros Registros, como el de Últimas Voluntades, que ciertos profesionales tengan que pagar, etc.) y, además, que al ser totalmente electrónico sus costes disminuirán notablemente. Si va a ser así, hay que decirlo con claridad.

Otro problema clave es el de la estructura territorial que tendrá este Registro Civil. Aparentemente la misma no cambia respecto de la Ley de 2011. Pero el hecho de la atribución a los Registros Mercantiles supone implícitamente que de una Oficina por Autonomía se pasa a una Oficina por cada Provincia, ya que tal es la competencia que tienen los Registros Mercantiles. Por supuesto, seguirá existiendo el Registro Civil Central y los Registros Consulares. El sistema nos parece totalmente insuficiente y falto de realismo. Quienes lo promueven jamás han estado en una oficina del Registro Civil. No es viable una única oficina provincial para prestar el servicio público. Pensar que los hospitales (que han de remitir los datos de nacimientos y defunciones) más una oficina centralizada es suficiente en cada provincia para prestar el servicio público, es desconocer que el Registro Civil necesita de una mayor proximidad a los particulares a la hora de iniciar, continuar o finalizar trámites o solicitar documentación. La alternativa es doble: o se interpreta que la Ley de 2011 sigue vigente en lo relativo a la utilización de los Juzgados de Paz y los Ayuntamientos como lugares en los que presentar documentación por los particulares o se dice expresamente algo en las reformas necesarias que han de abordarse en esta materia. 

Para averiguar cuál es la verdadera estructura territorial hay que ir a la “Memoria del análisis de impacto normativo correspondiente a las propuestas del Ministerio de Justicia”. Se trata del documento que ha acompañado al Real Decreto-Ley como justificación en su tramitación y, lo más importante, como preparación de la reforma de la Ley Registro Civil que ha devenido en ineludible. Dejando al lado otras cuestiones, lo cierto es que se dice que entre otros se modificarán los artículos 10, 20, 21 y 22 de la Ley de 2011; es decir, se modifican aquellos que hacen referencia a las reglas de competencia y a las Oficinas del Registro Civil, para llegar al siguiente sistema: la presentación de documentación relativa al Registro Civil se podrá hacer en cualquier Notaría o en los Juzgados de Paz de las localidades donde no exista demarcada Notaría. Este parece ser el final del camino, al menos en este punto y al menos en este momento. 

Sin entrar en otras valoraciones hay que destacar que queda mucho por resolver puesto que una cosa es la presentación de documentación y otra muy distinta, por ejemplo, es recibir declaraciones de voluntad dirigidas al Registro Civil por personas que no sean las Encargadas del mismo (cfr. por ejemplo Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 21 de Noviembre de 1992, sobre la competencia del notario para recibir declaraciones de voluntad dirigidas al Registro Civil. Puede consultarse en el Anuario de dicho año; véase también el comentario en la Revista Jurídica del Notariado número 4, de Octubre-Diciembre de 1992).

Son solamente dos ejemplos de lo mucho que está pendiente, entre lo que se encuentra también nada menos que elaborar un Reglamento que sustituya al de 1958. Temo que el nuevo plazo de entrada en vigor se va a quedar otra vez corto. Se equivocan quienes piensan que el nuevo Registro Civil es solamente una cuestión de informática.

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada