La necesaria reforma de los trámites para la adquisición de la nacionalidad española, Parte I, la inaceptable situación de los expedientes previos a la Ley 19/2015


Hasta octubre de 2015 la tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia venía regulada en los artículos 220 a 224 y 365 del Reglamento del Registro civil. Conforme dichas disposiciones, el expediente para la adquisición de la nacionalidad española tenía una doble fase de instrucción previa a su resolución: la primera, atribuida al Registro Civil del domicilio del solicitante, en que se recibía la solicitud y documentación y se practicaba como principal diligencia una audiencia por el Encargado “para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles” (art. 221 RRC); finalizada la práctica de las diligencias, y recabado informe del Ministerio Fiscal, el expediente se elevaba con auto-propuesta del Encargado del Registro Civil a la Dirección General de los Registros y del Notariado. La segunda fase de instrucción era competencia de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, y consistía en recabar “los informes oficiales que estime precisos y siempre del Ministerio del Interior” (art. 222 RRC), tras lo cual la Subdirección elevaba propuesta de resolución al Director General del Registro y del Notariado, quien por delegación del Ministro de Justicia resolvía sobre la concesión o no de la nacionalidad española.

Respecto a la primera fase de instrucción, la correspondiente a los Registros Civiles, en la mayoría de los casos se desarrollaba en un periodo corto de plazo desde que el promotor acudía al Registro Civil para informarse sobre los trámites y documentación precisas. Sin embargo, en algunos Registros Civiles, ante la avalancha de peticiones por el incremento de la población extranjera en España sin que se dotara de medios personales y materiales a dichos Registros Civiles para hacer frente al elevado incremento de solicitudes, se implantaron sistemas de cita previa que acabaron dilatando la presentación de solicitudes hasta 4 años, lo que dio lugar a numerosas quejas de las que se hizo eco el Defensor del Pueblo en sus informes anteriores al año 2016. A este respecto hay que señalar que las quejas por el retraso en la cita para la presentación de la solicitud de nacionalidad no era generalizada a los 431 Oficinas principales de Registro Civil, sino que se concentraban en los Registros Civiles de las Comunidades autónomas de Madrid (excepto el de su capital), Valencia, Andalucía, Canarias y Cataluña (Informe del Defensor del Pueblo 2015, pag. 153).

Otro motivo de queja, mucho menos frecuente que el anterior, respecto de la primera  fase de instrucción de los expedientes de nacionalidad era la relativa al examen de integración que había que hacer al peticionario conforme el art. 221 RCC para comprobar su grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles. Los cuestionarios que al efecto utilizaban diversos Registros Civiles para constatar dicha adaptación fueron objeto de críticas y quejas por la dificultad de sus preguntas o porque las mismas en modo alguno tenían que ver con la finalidad de la diligencia, careciendo los Registros Civiles de un examen de integración homogéneo o de instrucción al respecto por la DGRN que evitara la disparidad de criterios entre los diferentes encargados de los Registros.

En cuanto a la segunda fase de instrucción, que correspondía a la Subdirección General del Nacionalidad y Estado Civil y que abarcaba desde que el Encargado del Registro Civil remitía el expediente a dicha Subdirección General  hasta que el el momento inmediatamente anterior a aquel en que la Subdirección elevaba el preceptivo informe-propuesta de resolución al órgano competente, conforme al artículo 367 RRC, el retraso en su tramitación y resolución era (y es) constante y fue objeto de numerosas quejas tanto ante el Ministerio de Justicia como ante el Defensor del Pueblo. En el año 2011 el tiempo medio de tramitación de un expediente ante la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, desde su entrada hasta su resolución, rara vez era inferior a 2 años.

La situación empeoró tras las elecciones del año 2011. El nuevo Ministro de Justicia prescindió del equipo de personas contratadas por la DGRN que tramitaban las solicitudes de nacionalidad y elevaban la propuesta para su resolución. Durante el primer semestre del año 2012 apenas se resolvieron expedientes de nacionalidad por residencia, acumulándose por miles en los archivos de la Subdirección General sin darles curso.

En ese contexto, el 25 de junio de 2012, según informa la página web del Ministerio de Justicia, los entonces Ministro de Justicia, Alberto Ruiz-Gallardón, y el Decano del Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Inmuebles, Alfonso Candau Pérez, firmaron la encomienda “por la que los más de mil registradores de España se comprometían -sin contraprestación económica alguna- a poner todos sus recursos humanos y técnicos al servicio de dicha encomienda con el objetivo de poner fin a este retraso administrativo en el plazo de un año”, Por todo ello, se puso en marcha el Plan Intensivo de Tramitación, “para atajar definitivamente esta situación y sus negativas consecuencias para las personas que se encuentran detrás de cada una de estas solicitudes”.

Para ello se firmaron 5 encomiendas de gestión con el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles. El objeto de estas encomiendas ha sido la realización por el Colegio de Registradores de la Propiedad, por medios electrónicos, de las actividades destinadas a la tramitación de los expedientes de nacionalidad por residencia que correspondían a la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, hasta el momento inmediatamente anterior a aquel en que la Subdirección elevaba el preceptivo informe-propuesta de resolución al órgano competente, conforme al artículo 367 del Reglamento del Registro Civil. En las primeras encomiendas se incluía la digitalización y el metadatado de los expedientes remitidos a la Subdirección General. Las encomiendas firmadas fueron las siguientes:
  • Encomienda de 25 de junio de 2012 (no publicada en el BOE): Abarca los expedientes recibidos en la DGRN entre los años 2010 y 2012, que se estimaron en 450.000. No se estableció compensación alguna
  • Encomienda de 19 de abril de 2013 (addenda de la primera, no publicada en el BOE): Abarca los expedientes recibidos en el Colegio de Registradores en el año 2013.
  • Encomienda de 26 de febrero de 2015 (BOE de 7 de abril de 2015): Abarca los expedientes  recibidos en la DGRN o en el Colegio de Registradores desde el 1 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2014, que se estimaron en 150.000. Se estableció una compensación al Colegio de Registradores por importe de 4.000.000 €.
  • Encomienda de 3 de agosto de 2016 (BOE de 15 de abril de 2017) : Abarca los expedientes recibidos en la DGRN desde el 1 de enero de 2015 hasta el 30 de junio de 2015, que se estimaron en 75.000. Se estableció una compensación al Colegio de Registradores por importe de 2.000.000 €.
  • Encomienda de 20 de septiembre de 2017 (BOE de 2 de noviembre): Abarca los expedientes recibidos en la DGRN desde el 1 de julio de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, que  se estimaron aproximadamente en 69.549. Se estableció una compensación al  Colegio de Registradores por importe de 1.854.640 €.

Según aparece en la página web del Ministerio de Justicia, durante el desarrollo de este Plan Intensivo de Nacionalidad, a fecha 1 de junio de 2018 se han resuelto 789.783 expedientes de adquisición de la nacionalidad española por residencia.

La tramitación de los expedientes de nacionalidad por los Registradores de la Propiedad, si bien dio lugar a que se resolvieran miles de solicitudes de nacionalidad, también ocasionó problemas que hasta entonces no había tenido el Ministerio de Justicia que afrontar. El entonces Subdirector General de Nacionalidad y Estado Civil, en el I Congreso de Nacionalidad Española y Estado Civil celebrado en noviembre de 2016 , informó que la Dirección General de Registros y del Notariado estaba prácticamente bloqueada resolviendo los más de 40.000 recurso interpuestos contra denegaciones de nacionalidad española tramitadas por los Registradores de la Propiedad e informadas desfavorablemente por éstos, sin que por la Dirección General de Registros y del Notariado se hubiese realizado una comprobación de las propuestas de resolución desfavorables hasta ese momento. Durante el desarrollo de las tres primeras encomiendas de gestión el número de requerimientos para presentar documentación adicional, mucha de ella ya en poder de la propia Administración, se incrementó sustancialmente , así como las denegaciones de nacionalidad. Así se llegó a la cifra de 40.000 recursos interpuestos contra denegaciones de nacionalidad (y los que no se interpusieron por falta de información, ignorancia o desidia de los solicitantes). El trabajo que tuvo que realizar el Ministerio de Justicia para resolver estos recursos fue ingente, dando lugar que para tratar de resolver el atasco de resolución de los expedientes de nacionalidad los registradores crearon un nuevo atasco con los recursos interpuestos contra denegaciones mal fundamentadas o con defectos fácilmente subsanables. 

Según estadísticas del propio Ministerio de Justicia, el número de expedientes resueltos desde el año 2012, en que comenzó el Plan Intensivo de Nacionalidad, ha sido el siguiente

Año
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Concesiones
115.366
261.030
101.649
88.633
106.642
22.582
Denegaciones
13.257
35.580
24.314
13.736
19.261
4.346
Total resueltos
128.623
296.610
125.963
102.369
125.903
26.928
% Denegaciones sobre el total
10,31 %
12,00 %
19,30 %
13,42 %
15,29 %
16,14 %

A fecha agosto de 2018, las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia tardan más de 3 años en resolverse. Es decir, pese a la firma de las cinco encomiendas de gestión al Colegio de Registradores de la Propiedad, y el pago de 7.854.640 € por una encomienda que inicialmente no iba a tener coste alguno al Ministerio de Justicia, el estado de tramitación y resolución de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia es peor que el que había a finales de 2011.

En el reciente II Congreso de Nacionalidad Española celebrado en mayo de 2018, la Subdirectora Adjunta de Nacionalidad y Estado Civil informó que se están resolviendo en la actualidad los expedientes presentados conforme el “antiguo” procedimiento en el año 2015. Ya no son la totalidad de Registradores los que resuelven estos expedientes, sino únicamente aquellos que de forma voluntaria así lo solicitan, por lo que el número de resoluciones es sensiblemente inferior al de años anteriores. La Subdirectora General informó que “en este momento ya se ha concluido con la tramitación y resolución de todos los expedientes anteriores al segundo semestre del año 2015 (donde se incluyen expedientes que llegaron a la DGRN con el viejo procedimiento y con el nuevo procedimiento -meses de octubre y noviembre de 2015). Aquellos expedientes anteriores a 2015 que aún no se han resuelto es porque necesitan documentación adicional, están pendientes de aclaración de detenciones policiales o cancelación de antecedentes penales o son  objeto de investigación del Centro Nacional de Inteligencia (CNI”). Esta afirmación, sin embargo, es incorrecta: quedan sin resolver numerosos expedientes de años anteriores al año 2015 y del primer semestre del año 2015 en que no se ha requerido documentación adicional alguna ni se cree que estén pendientes de investigación por el CNI.