La Ley 20/2011 modifica radicalmente el
modelo de implantación del Registro Civil actual (Oficinas en los 431 partidos
judiciales; Registros Civiles Exclusivos en 16 partidos judiciales; Registros
civiles delegados en los Juzgados de Paz) y lo sustituye, en su artículo 22,
por la creación de una Oficina General de Registro Civil en cada Comunidad Autónoma o ciudad
con Estatuto de Autonomía (salvo Canarias y Baleares, que contarían con una
Oficina General del Registro Civil
en cada una de las islas en que exista un Registro Civil principal), lo que
daría lugar, salvo error u omisión, a 23 Oficinas Generales de Registro civil.
Dicha Ley amplía este numero de Oficinas, permitiendo al Ministerio de Justicia y las Comunidades
Autónomas con competencias ejecutivas la creación, además, una Oficina General
del Registro Civil por cada 500.000 habitantes; y excepcionalmente, por razón
de la singular distribución de la población o por las características del
territorio, se podrán crear otras tres Oficinas Generales en cada Comunidad
Autónoma. En total, salvo error u omisión, se podría establecer hasta un máximo
de 160 Oficinas Generales de Registro Civil, con muy desigual distribución
territorial (por ejemplo, Castilla-León y Castilla La Mancha sólo podrían tener
hasta 8 Oficinas Generales pese a la extensión de su territorio).
La creación de estas Oficinas Generales permitiría que su
Encargado y personal fuese descargado de cualquier otro cometido procesal, dedicándose
en exclusiva a la llevanza del Registro Civil. La Ley 20/2011 también suprime
cualquier competencia de los Juzgados de Paz en materia de Registro Civil,
dejándolos como Oficina de presentación de escritos (Disposición Adicional
Quinta).
La supresión de Oficinas de Registro Civil ha sido
largamente contestada desde la aprobación de la Ley 20/2011. Han sido numerosos
los pronunciamientos de Gobiernos autonómicos, Diputaciones Provinciales y
Ayuntamientos en contra de la desaparición de las Oficinas de Registro Civil,
principales o delegadas, ubicadas hoy en cada municipio de España. Muchos de
estos pronunciamientos han sido auspiciados por el PSOE, enmarcada dentro de su
lucha contra la despoblación y para evitar la pérdida de servicios del medio
rural y ciudades medias.
El anterior Ministro de Justicia se comprometió con el
mantenimiento de Oficinas de Registro civil en cada partido judicial y en cada
municipio. Así, la Proposición de Ley de reforma de la Ley 20/2011, presentada
por el Grupo Parlamentario Popular (cuya toma en consideración fue rechazada
en febrero de 2018) establecía en la Disposición Adicional Primera lo siguiente:
“Las Oficinas del Registro Civil
mantendrán su ubicación en las mismas localidades en que se encuentran las
sedes de los actuales Registros Civiles Municipales y de Paz. La Oficina del
Registro Civil Central y las Oficinas de Registro Civil Consulares mantendrán
sus actuales sedes.”
La realidad de la sociedad española dista mucho de la
posibilidad de evitar el desplazamiento a las Oficinas de Registro Civil. Es
ilusorio en este momento pensar que el
ciudadano no tendrá nunca la necesidad de personarse en la Oficina del Registro Civil.
La mejora de las comunicaciones y la
posibilidad de presentar por medios tecnológicos las solicitudes no justifica
un cambio de la índole que establece la
Ley 20/2011, pasando de existir en la actualidad en España
8116 oficinas de Registro Civil, una por municipio (aunque con distintas
competencias, dependiendo si el Registro Civil se ubica en la sede del partido
judicial o en un Juzgado de Paz), a apenas 150 Oficinas en toda España.
Además, debe tenerse en cuenta que un elevado porcentaje
de población, especialmente la de menos recursos económicos y la de mayor edad,
tiene todavía dificultades de acceso a las nuevas tecnologías; que debe
garantizarse el fácil acceso de los ciudadanos al Registro Civil como servicio
público que es; que en cualquier caso el desplazamiento para la realización de
un trámite en el Registro Civil no debería exceder de una hora a través de las
vías de comunicación existentes; que existen muchos hechos de estado civil que
no ocurren en hospitales o centros públicos (defunciones en residencias y
domicilios particulares, etc); que la concentración de medios personales y
materiales no supone necesariamente que las administraciones funcionen de forma
más racional o económica, que deben tenerse cuenta las especificidades
determinadas por la insularidad, las dificultades de comunicación, las
características orográficas y comarcales, la existencia de población
difícilmente registrable, de carácter estacional o permanente, los supuestos de
acumulación urbana, de naturaleza industrial o turística, y los flujos o
movimientos poblacionales.... En definitiva, garantizar la prestación eficaz de
un servicio público es precisamente tener en cuenta todos estos factores y no
solo el factor mercantilista o intereses economicistas o corporativos. Por ello, frente a otras opciones como la de dejar a cada Administración la determinación de cuántas Oficinas debe haber en cada Comunidad Autónoma (propuesta de la Conferencia Sectorial de Justicia del año 2017) o la de simplemente garantizar la existencia de Oficinas Generales en las capitales de provincia, desde este blog defendemos que el partido judicial, como demarcación propia de la Administración de
Justicia y que ha sido utilizada tradicionalmente en España para la demarcación
de los Registros de la
Propiedad y Notarías, sea la unidad idónea para el
establecimiento de las Oficinas Generales de Registro Civil.
La necesidad de completar trámites que se hayan iniciado
desde los hospitales donde hayan acaecido los nacimientos o defunciones, las
actuaciones registrales de destrucción de la paternidad matrimonial, la
emancipación; la formalización de actas de nacionalidad: conservación,
adquisición por opción, recuperación, pérdida, juramento; las actas de
adquisición o conservación de vecindad civil; los expedientes registrales
matrimoniales, la autorización de publicidad en supuestos de publicidad
restringida, las pruebas testificales en expedientes de cambios de nombre, la
expedición de fes de vida, etc, son actuaciones que requieren la presencia del
interesado y otras personas en las dependencias registrales que hoy no cabe
suplir por medios electrónicos.
La total supresión de las funciones registrales de los
Juzgados de Paz y de muchos Juzgados de 1ª Instancia e Instrucción establecida
en la Ley
20/2011, que únicamente quedarían competentes para la recepción de escritos y
solicitudes, representaría un alejamiento irreparable de los ciudadanos con
respecto al servicio registral. A nuestro juicio resulta contrario a la
cercanía de la
Administración de Justicia al ciudadano pasar de 432 oficinas
registrales actuales a una por Comunidad Autónoma y otras optativas por cada
500.000 habitantes o excepcionalmente 3 más por Comunidad Autónoma, sobre todo
cuando han sido las oficinas registrales de los Juzgados de 1ª Instancia e
Instrucción las que como regla general menos quejas han recibido sobre su
funcionamiento (colas, listas de espera, etc). Aunque la propuesta sea algo mejor, los mismos inconvenientes tendrá la concentración de Oficinas Generales en las capitales de provincia e islas, aun dejando a criterio de la Administración el mantenimiento de otras Oficinas Generales fuera de las capitales de provincia, pues la tendencia economista de nuestras Administraciones tendería a prevalecer sobre la del servicio público (tras la Conferencia Sectorial del año 2017 al menos 2 Comunidades Autónomas con gobiernos del PSOE afirmaron que, pese a la libertad de establecimiento de oficinas generales que resultaba de su propuesta, el número de Oficinas Generales que iban a mantener en ningún caso excedería de una por provincia).
La concentración de los medios
registrales prevista en la Ley
20/2011 no haría sino incrementar el problema actual que sufren los registros
civiles de muchas capitales de provincia, que carentes de medios personales y
materiales suficientes para hacer frente a la avalancha de peticiones en materia
de nacionalidad, principalmente, dieron lugar en muchos casos a quejas por el
deficiente funcionamiento del servicio registral y a retrasos inasumibles en la
tramitación de expedientes que permitan
a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos (contraer matrimonio,
adquirir la nacionalidad española, etc).
A nuestro juicio, cada partido
judicial debe contar con una Oficina de Registro Civil, como Oficina judicial singularizada. Esta singularidad debe suponer que el personal
de la Administración
de Justicia que preste sus servicios en dichas Oficinas lo debe ser de forma
exclusiva, sin realizar otras funciones jurisdiccionales, salvo en los partidos
judiciales con un único Juzgado. La llevanza del Registro Civil es asumida en
la actualidad, principalmente, por el personal que trabaja en el mismo, y sus
Gestores realizan por delegación del Encargado las funciones relacionadas en el
art. 44 y 46 del Reglamento del Registro civil, por lo que la intervención del Juez
Encargado es mucho menos intensa que en la jurisdicción civil o penal. De hecho
ha sido hasta la actualidad pacífica la llevanza del Registro civil por parte
de los Jueces, de forma compartida con otros cometidos jurisdiccionales, porque
es el personal del Juzgado y no el Juez el que esencialmente atiende al Registro
civil.
Por el mismo motivo, no se
aprecia mayor inconveniente para que los Letrados de la Administración de Justicia
puedan ser Encargados del Registro Civil y asuman dicha función de forma
compartida con sus cometidos procesales habituales. Tal asunción de nuevas
responsabilidades debe comportar una mayor retribución, pero no tiene por qué
suponer exclusividad en la función registral cuando es el personal de la
Oficina de Registro Civil quien asume la inmensa mayoría de las tareas de dicha
Oficina. Tal y como sucede en la actualidad sólo en el caso de las ciudades más
grandes se justifica que el Encargado del Registro Civil se dedique con
exclusividad a dicha función.
La modernización del Registro
civil nada tiene que ver con la modificación de su demarcación o la supresión
de Oficinas, pues resulta perfectamente compatible la existencia de un Registro Civil único para toda España, informatizado y
accesible electrónicamente, con el mantenimiento de Oficinas Generales en cada
partido judicial, al igual que sucede en la Agencia Tributaria o la Seguridad
Social. La modernización nunca puede implicar dar peor servicios.
Tampoco sería adecuado, como hemos dicho antes, dejar la libre
determinación de la demarcación de Oficinas de Registro Civil a criterio de
cada Comunidad Autónoma con competencias en la materia con cualquier redacción que
permita grandes desigualdades en el territorio nacional, tal y como propuso la
Conferencia Sectorial de Justicia en el año 2017 (proponía suprimir el número
máximo de oficinas establecido en el art. 22 de la Ley 20/2011, pero no
incrementaba el mínimo de una por Comunidad Autónoma, ciudad autónoma o isla). El
ejercicio por parte del Estado de su competencia exclusiva en materia de
Registro Civil, derivada del art. 149.1.18 de la Constitución Española,
convierte al Estado en garante de que el servicio público del Registro Civil
sea prestado en condiciones que aseguren la necesaria coordinación general del sistema registral en todo el territorio del
Estado. La demarcación debe responder de manera adecuada y eficiente a la
demanda generada en la sociedad por las personas físicas afectadas en aras de
su plena seguridad jurídica. Así resulta de la regulación que hace el
Ministerio de Justicia respecto de otros Registros
dependientes del mismo, como son los Registros de la Propiedad.
Por todo ello proponemos la modificación de la Ley
20/2011, a fin de que establezca que en cada partido judicial habría una
Oficina General de Registro Civil.
