Publicado el Real Decreto que regula el procedimiento para adquirir la nacionalidad española por residencia. ¡¡¡ Vaya lío !!!

Aparece publicado en el BOE de 7 de noviembre, por fin, el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia. Este nuevo procedimiento entró en vigor el pasado 15 de octubre, fecha de entrada en vigor de la Ley 19/2015, aunque por motivos ignorados el Gobierno ha tardado tres semanas desde la entrada en vigor de la citada Ley para desarrollarla, lo que ha originado que durante tres semanas los ciudadanos extranjeros no pudieran presentar sus solicitudes de adquisición de la nacionalidad española. Aunque visto lo que ahora se publica no se han perdido nada, porque el nuevo Reglamento más que simplificar lo lía más, y es tal el cúmulo de obstáculos que hay que superar hasta obtener la inscripción de la nacionalidad española en el Registro Civil que más bien parece que el Gobierno quiere reducir el número de extranjeros que accedan a la nacionalidad española.

Tras una primera lectura del Real Decreto, dudamos sinceramente que el procedimiento que se diseña vaya a hacerlo más ágil. Será más ágil para la administración, pues se suprime el trámite del examen de integración que realizaban los Registros Civiles y se establece una tramitación electrónica, pero también será mucho más difícil para el ciudadano extranjero cumplir todos los requisitos para poder acceder a la nacionalidad española. O si no, vean: superación de una o dos pruebas para los mayores de 18 años, imposibilidad todavía de pagar la tasa, modelo de nacionalidad para su presentación presencial sin aprobar todavía, confusión sobre en qué supuestos será precisa la tramitación previa de expediente de autorización para menores de 14 años o personas con la capacidad modificada judicialmente, lío en la digitalización y tramitación electrónica de las solicitudes a través de una plataforma electrónica hoy inexistente, etc. Lo que el Gobierno ve como agilidad en la tramitación de estos expedientes nosotros lo vemos como mayor complejidad para acceder a la nacionalidad española. Más bien parece que el Gobierno busca reducir drásticamente el número de solicitudes de adquisición de nacionalidad española.

El Real Decreto parte de una premisa falsa: afirma que el procedimiento vigente hasta el 15 de octubre tenía un carácter mixto entre el ámbito judicial, determinado por la atribución de una primera fase del procedimiento a los Registros Civiles, llevados actualmente por los Jueces-Encargados, y el ámbito administrativo, derivado de la esencia del procedimiento y de su resolución por un órgano de la Administración, y que este carácter mixto haya provocado que la media de tramitación de un expediente de nacionalidad por residencia sea excesivamente larga. En primer lugar, tal y como reconoce el Tribunal Constitucional, en materia de Registro Civil los Jueces no actúan investidos de potestad jurisdiccional, sino como un órgano administrativo más, por lo que todo el procedimiento era puramente administrativo si bien con dos fases de instrucción diferenciadas, una la realizada desde los registros civiles y otra la llevada a cabo por la DGRN. En segundo lugar, si bien es cierto que en la primera fase de instrucción, la realizada en los Registros Civiles, ha existido cierto o mucho retraso por la dificultad de atender a todos los ciudadanos extranjeros con falta de personal suficiente para ello, este problema no es generalizado a todos los Registros Civiles sino sólo a unos pocos; lo que sí es generalizado es el gran retraso que acumula la DGRN en la fase de instrucción que le correspondía, vengan de donde vengan los expedientes de nacionalidad, y en la resolución de los expedientes. Pues bien, al órgano que en todo caso es culpable del retraso no inferior a un año (a día de la fecha no inferior a dos años) en la resolución de los expedientes remitidos desde los Registros Civiles se le atribuyó por la Ley 19/2015 toda la instrucción de los Expedientes nacionalidad. Como diría un castizo, es como meter la zorra en el gallinero.

Vayamos a los pormenores del reglamento. 

Procedimiento electrónico: Se diseña un procedimiento enteramente electrónico para la tramitación de los expedientes de nacionalidad (en lo que estamos de acuerdo) por medio de una plataforma electrónica hasta hoy inexistente en el ámbito de las administraciones públicas, si bien se permite la reutilización de otras plataformas utilizadas por otras Administraciones Públicas (Disposición Adicional Segunda del Real Decreto). Salvo que se nos haya pasado por alto su licitación pública, la única plataforma electrónica que a día de hoy permitiría la tramitación de los expedientes electrónicos de adquisición de nacionalidad española es la adquirida por el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles con motivo del primer Plan Intensivo de Nacionalidad. ¿Cómo lo va a hacer el Ministerio? ¿ Qué otra administración pública puede tener una plataforma electrónica que se pueda adaptar para la tramitación de las solicitudes de nacionalidad, la del Ministerio del Interior para la tramitación de los permisos de residencia? Este blog permancerá vigilante para que la actual falta de la plataforma electrónica pública no suponga directa o indirectamente la adquisición o contratación de la plataforma de los Registradores o una nueva encomienda de gestión a los mismos, cuyo precio para este año es de 4 millones de euros.

Mientras se desarrolla la plataforma electrónica o se adapta otra ya existente, presumiblemente el procedimiento seguirá siendo el de siempre. 

Instrucción del procedimiento: corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado, tal y como ya establecía la Ley 19/2015. A nuestro juicio debería haberse delegado la instrucción en los Registros Civiles en todos aquellos supuestos en que las solicitudes, conforme el siguiente apartado, se presenten a través de ellos, lo que hubiera acelerado la emisión de los informes de la Policía Nacional. Ni palabra sobre la posibilidad de encomendar la gestión a terceros como los Registradores de la Propiedad, pero nada lo descarta. Ante el previsible descenso del número de expedientes de nacionalidad que se presentarán a partir de ahora veremos si la DGRN mejora sus tiempos de respuesta a las solicitudes o si sigue creciendo la bola de las pendientes ante dicho organismo, como sucede en la actualidad. 

Intervención de los Registros Civiles en la tramitación: queda limitada al 30 de junio de 2017 y no tienen que realizar acto de instrucción alguno. Conforme la Disposición Transitoria Segunda  los interesados podrán seguir presentando sus solicitudes ante el Registro Civil correspondiente al domicilio del interesado hasta junio de 2017. Dichas solicitudes se presentarán en soporte papel. En tales casos, el Registro civil realizará al interesado los requerimientos necesarios para completar las solicitudes incompletas y, una vez contengan toda la documentación exigida por el presente real decreto, las remitirá a la Dirección General de los Registros y del Notariado. Presumiblemente esta va ser la principal vía de presentación de solicitudes de nacionalidad durante un tiempo largo, pues hasta la firma de los convenios a que hace referencia el artículo 7 del Reglamento las solicitudes sólo podrán ser presentadas por los propios interesados a través de cualquier registro público o por sí mismos si tienen firma electrónica o pin 24 horas. 

El Real Decreto prevé, en estos casos, que tanto la solicitud como los documentos presentados a través de los registros civiles puedan ser digitalizados por los Registros Civiles para su remisión electrónica a la DGRN, pero para ello es preciso que la propia DGRN dé instrucciones sobre cómo realizarlo. 

No obstante no podemos excluir la posibilidad de que los Registros Civiles puedan recoger las solicitudes de nacionalidades a partir del 1 de julio de 2015, siempre y cuando sea  conforme a las reglas generales sobre presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos ante los órganos de las Administraciones Públicas.

En cualquier caso, dada la posibilidad de presentación electrónica de las solicitudes de nacionalidad por sí o por medio de profesionales, así como la desaparición de la fase de instrucción que realizaban los Registros Civiles, y que la actividad de los Registros Civiles quedará limitada la posterior práctica de la inscripción de nacionalidad (y en su caso nacimiento) posiblemente nos encontremos a corto o medio plazo una reducción significativa del personal de los Registros Civiles. 

Tasa: sigue sin regularse si habrá supuestos en que se reduzca el precio de la tasa, o se exima. Sigue sin haber en la página web del Ministerio de Justicia un modelo normalizado para el pago de la tasa. Seguimos sin saber si tendrán que pagar la tasa los menores de 14 años cuyo expediente de autorización a sus representantes legales se haya iniciado antes del 15 de octubre. 

Coste: el coste de adquirir la nacionalidad española será de 100 € para menores de 18 años, cerca de 200 € para los mayores de 18 años originales de países en que el castellano es el idioma materno, y algo más de 300 € para los demás extranjeros. El Ministerio no ha querido incluir el coste de los nuevos exámenes a realizar (idioma castellano y cultura española) en la tasa que habrá que pagar, según resulta de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto, y se desentiende por completo del coste de las dos pruebas, que lo deja a criterio del Instituto Cervantes, el cual depende también de la Administración del Estado. Pasamos del gratis total a ser uno de los procedimientos administrativos más caros. Jamás se había pagado tanto en España por ejercer un derecho fundamental. 

Exámenes: Como dice la Ley 19/2015, todos los mayores de 18 años deberán superar un examen sobre conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE), y los que no tengan el castellano como idioma materno otro de español (DELE nivel A2). Dos cuestiones al respecto:

- No se exime de dichas pruebas a los mayores de 18 años que hayan cursado estudios en España. Imagínense ahora a un ciudadano extranjero que haya aprobado el bachiller o cursado estudios universitarios en España: no le valdrán de nada, tendrá que hacer los correspondientes exámenes para adquirir la nacionalidad española.

- No compartimos en este blog el carácter obligatorio de estas dos pruebas, por mucho que se las pueda considerar más objetivas que los famosos exámenes de integración que se hacían hasta el 15 de octubre. Somos conscientes de las disparatadas preguntas que se formulaban en algunos registros civiles para acreditar el grado de integración en la sociedad española, pero para evitar tales desmanes hubiera bastado con que la Dirección General de Registros y del Notariado hubiese instruido a los Registros Civiles, como hizo hace tiempo para evitar los matrimonios de conveniencia. A nuestro juicio estas dos pruebas deberían haber sido optativas, de forma que no hiciese falta el examen de integración actual para aquellas personas que acreditasen haberlas superado. Y en caso de ser obligatorias deberían ser gratuitas o incluir su coste en el de las tasas por nacionalizarse español. 

Además el Gobierno se desentiende por completo de dónde y cuándo podrán realizarse estas pruebas, no asegurando ni una frecuencia mínima de las mismas ni que se puedan realizar las mismas en todos las provincias de España. Deja a criterio del Instituto Cervantes la modalidad de acceso a dichas pruebas, y ya denunciamos en este blog que para el examen CCSE sólo cabe matricularse por internet. 

Los menores de 14 años están exentos de estos exámenes, debiendo presentar en vez de los mismos "certificado de centro de formación, residencia, acogida, atención o educación especial que acredite el suficiente grado de integración, obligatorio en el caso de niños en edad escolar. En el caso de menores en edad pre-escolar, la presentación de dicho certificado será voluntaria." (artículo 5.2.a) 2ª). Si tienen entre 14 y 18 años tampoco tienen que hacer los exámenes, debiendo presentar "Certificado de centro de formación, residencia o acogida que acredite el suficiente grado de integración"

Solicitudes de menores de 14 años: En el párrafo primero del art. 4.3 del Reglamento parece que sigue siendo precisa autorización del Encargado del Registro Civil cuando se trate de menores de 14 años o personas con la capacidad modificada judicialmente, pero en el párrafo segundo del mismo artículo parece como si dicho expediente sólo fuese necesario en los casos de guarda, tutela o acogimiento por persona distinta de los padres y, en general, en todos los casos de representación legal distinta de la patria potestad, y cuando la adquisición de la nacionalidad española requiera la renuncia a la de origen. El artículo 5.2, relativo a la documentación a presentar, se remite al confuso artículo 4.3. 

Certificado de antecedentes penales del país de origen: algo positivo, por fin, que llevábamos tiempo reclamando. Conforme el art. 5.3 del Reglamento, si el interesado es nacional de algún Estado de la Unión Europea, dicho certificado se puede sustituir por el Certificado del Registro Central de Penados español donde conste expresamente que se han consultado los antecedentes con el país de origen.

Presentación en formato papel: Puede presentarse en formato papel la solicitud y los documentos tanto ante el Registro Civil del domicilio (hasta junio de 2017) como ante cualquier Administración Pública conforme las normas generales del procedimiento administrativo.  

Presentación en forma electrónica: Los interesados pueden cumplimentar la instancia y presentarla por internet a través de la página web del Ministerio de Justicia, para lo que precisan de firma electrónica o pin 24 horas. Además en las Administraciones Públicas "se facilitará el acceso a la referida aplicación electrónica poniendo a disposición de quien lo requiera, en las oficinas públicas correspondientes, los medios electrónicos necesarios para ello" (artículo 4.2)

Presentación por medio de profesionales. El reglamento permite (artículo 7) la representación de los solicitantes por abogados, procuradores, graduados sociales, gestores administrativos, etc, previa suscripción entre el Ministerio de Justicia y el Colegio Profesional correspondiente de un Convenio que los habilite para ello. En estos supuestos la presentación siempre habrá de ser en forma electrónica (art. 3.1 del Reglamento) y deberá acompañarse el documento acreditativo de la representación (artículo 5.1 a). Mediante orden del Ministro de Justicia se determinarán los requisitos y condiciones para suscribir los convenios, por lo que todavía se tardará un tiempo en hacerlo. 

Especialidades del procedimiento para el personal al servicio de las Fuerzas Armadas. Se regula un procedimiento especial en estos supuestos, en que el superior del solicitante debe emitir un informe durante la instrucción del expediente por el que se proponga la concesión o denegación de la nacionalidad española, se les exime del examen CCSE sustituyéndolo por un certificado del Ministerio de Defensa, se hace constar en el informe si ya han prestado juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes (lo que les eximirá de repetirlo una vez les concedan la nacionalidad española) y se establece el carácter preferente y urgente de los mismos en caso de suscripción de compromiso de larga duración en las Fuerzas Armadas (artículo 8). ¡ Viva Honduras!

Plazo de resolución. Se mantiene en un año, tal y como ya establecía el Reglamento del Registro Civil, transcurrido el cual se entenderá la solicitud desestimada y se podrá acudir a los recursos correspondientes. Nada cambia respecto a la tramitación anterior.

Juramento de nacionalidad. La concesión de la nacionalidad queda supeditada a que dentro del plazo de 180 días siguientes a la notificación presten juramento de nacionalidad en los términos establecidos en el art. 24 del Código Civil. Esto, que a día de hoy resulta relativamente sencillo porque somos los propios Registros Civiles quienes notificamos las resoluciones de los expedientes, se dificulta con la nueva regulación pues la notificación de la resolución ya no la realizan dichos Registros Civiles. ¿Cómo lo va a hacer el Ministerio de Justicia, colgará en INFOREG la resolución de nacionalidad, los documentos para la práctica de la inscripción de nacimiento y la fecha de la notificación al solicitante? ¿Acudirán directamente al Registro civil los solicitantes con todos sus documentos? Se mantiene vigente el art. 16 LRC, por lo que las reglas de competencia para la inscripción de nacimiento y nacionalidad siguen siendo las mismas. 

El Reglamento añade dos nuevos obstáculos:

- el interesado no debe realizar desde la concesión de la nacionalidad hasta el juramento de nacionalidad "actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica". A tal efecto, la Dirección General de los Registros y del Notariado deberá remitir al Registro Civil toda evidencia de la que tenga conocimiento acerca del incumplimiento del requisito de buena conducta cívica posterior a la resolución de concesión de la nacionalidad, evidencia que, una vez concedido plazo de alegaciones al interesado y declarada por el órgano decisor competente la ineficacia del acto de concesión fundada en razones de orden público, y en la que constarán expresamente los hechos en los que se basa la denegación, impedirá la inscripción registral de la nacionalidad (artículo 12.1). Queda claro que será decisión de la DGRN y no del Registro Civil la ineficacia de la concesión de la nacionalidad española, pero sorprendentemente el Registro Civil actuará como "instructor" de esta singular revocación de la concesión. 

- Cuando no conste que se haya acreditado anteriormente la autenticidad de los documentos aportados por el interesado al expediente electrónico, el Encargado del Registro Civil los cotejará con sus respectivos originales, que deberá exhibir el interesado antes de que el Encargado proceda a la inscripción registral (artículo 12.2). ¿ Y qué sucede si el Encargado del Registro Civil no puede coterjarlos porque el solicitante los ha extraviado, o considera que dichos documentos no son originales o están falsificados?. 

Quedan por tanto bastantes interrogantes por resolver. El primero, todo lo relativo al pago de la tasa; el segundo, el desarrollo de la plataforma electrónica de tramitación; el tercero, la posibilidad de digitalización de los documentos por parte de los Registros Civiles y su remisión en forma electrónica; el cuarto, la firma de convenios con Colegios Profesionales para la presentación por medio de sus colegiados; etc. ¿Más ágil? Una vez que el extranjero haya superado todos los obstáculos puede ser que sí, siempre y cuando la DGRN cuente con los medios necesarios para resolver en un plazo adecuado, pero desde luego o incrementa sus actuales medios personales o será imposible que lleve a cabo la instrucción en un plazo inferior a lo que está ya tardando. ¿Mejor para el ciudadano extranjero? Claramente no, pues tiene que superar dos pruebas objetivas que antes hacía en una entrevista en el Registro Civil que duraba no más allá de 10 minutos, y mucho más caro. 

Sin duda alguna vamos a asistir a una reducción muy significativa del número de nacionalidades que se presenten, sobre todo de ciudadanos mayores de 18 años cuyo idioma materno no sea el español. Confiemos que el nuevo Gobierno que entre tras las elecciones del 20 de diciembre haga los retoques necesarios para que los ciudadanos extranjeros que así lo lo deseen puedan adquirir la nacionalidad española de forma más sencilla y barata, y que se permita a los Registros Civiles y a su personal, con acreditada formación y experiencia en la materia, una participación activa, más allá del 30 de junio de 2017, en la tramitación de las solicitudes que se hagan de forma presencial, incluyendo la digitalización y tramitación electrónica que sí se va a permitir a otros profesionales de determinados Colegios Profesionales. 

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