El Ministerio trata de corregir los grandes problemas derivados de la deficiente regulación de los procedimientos de adquisición de nacionalidad por residencia mediante una Orden Ministerial, pero se queda a medias

Casi un año después de la entrada en vigor de la Disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro, que esbozaba el nuevo procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, y del deficiente Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, el Ministerio de Justicia publicó en el BOE de 11 de octubre la  Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, con la que sin hacer mención alguna en su exposición de motivos a la verdadera justificación de la norma  (para cuando un “mea culpa” por el desastre que han creado, no hay más que ver la gran caída del número de procedimientos de adquisición de la nacionalidad española por residencia iniciados desde el 16.10.2016) trata de paliar algunos de los graves inconvenientes surgidos durante este año de nuevo procedimiento de nacionalidad.

Aun cuando este blog no tiene por objeto el tratamiento específico de una de las materias clásicas, competencia de los Registros Civiles (si el nuevo Gobierno no lo remedia no tramitaremos más expedientes dentro de 9 meses), dado que desde este blog hemos denunciado las deficiencias observadas en la regulación del procedimiento de nacionalidad establecido en el Real decreto 1004/2015 justo es reseñar qué se ha corregido y qué falta por corregir.


Vaya por delante que, a nuestro juicio, el mayor error del legislador es atribuir la instrucción de los procedimientos para la adquisición de la nacionalidad española por residencia a la Dirección General de Registros y del Notariado, máximo culpable del grandísimo retraso, anterior y actual, en la resolución de las solicitudes de nacionalidad española. El artículo 7 de la Orden ahora publicada detalla las actuaciones que tiene que realizar dicha Dirección General durante la instrucción del expediente. Si hasta la fecha la Dirección General de Registros y del Notariado ha demostrado su incapacidad para realizar estos trámites en un tiempo no superior a 2 años (cuando la propia norma establece que transcurrido un año ya se podría entender denegada la solicitud por silencio administrativo), y a falta de un aumento sustancial de recursos humanos y medios materiales en la DGRN para poder llevarlo a cabo, ¿no hubiera sido mucho más lógico atribuir la instrucción a otro órgano de la Administración del Estado mejor dotado, tal y como prevé la Disposición Adicional 3ª de Ley 20/2011? ¿Y no hubiera sido mucho más lógico y práctico atribuir la instrucción completa de los procedimientos de nacionalidad española por residencia a los propios Registros Civiles, dada la cualificación de su personal en la materia, y ello sin perjuicio de la posibilidad de presentación telemática o por procedimiento administrativo de las solicitudes, de forma que completada la instrucción por el Registro Civil se elevase propuesta de resolución suscrita por el Juez Encargado del Registro Civil, y que la DGRN únicamente tuviese que dictar la resolución concediendo o denegando la nacionalidad española, tal y como han hecho con los Registradores de la Propiedad? ¿Por qué se ha negado a los Registros Civiles, órgano al que por naturaleza le correspondía, lo que después se ha encomendado a los Registros de la Propiedad, contra natura? ¿Por qué el auto propuesta de un Juez no es suficiente para conceder o denegar una nacionalidad, pero sí la propuesta de un Registrador de la Propiedad? Esto es algo que el nuevo legislador debería revisar, pues de todos es conocido que los expedientes de adquisición de nacionalidad española remitidos a partir de enero de 2015 a la DGRN para su resolución se encuentran sin digitalizar, atascados, sin tramitar, y no sería de recibo una nueva encomienda de gestión a los Registradores de la Propiedad para resolver el atasco creado por la DGRN, pues el Ministerio de Justicia tiempo ha tenido de sobras para resolver el problema creado por ellos mismos.

Pero vayamos a las novedades de la Orden Ministerial. Frente a la opción de modificar el Real Decreto 1004/2015, cosa que al parecer no puede hacer un Gobierno en funciones, el Ministerio de Justicia en funciones ha optado por “reinterpretar” lo dicho en el citado Real Decreto para solventar algunas de las cuestiones que más quejas han motivado en asociaciones de ciudadanos extranjeros, abogados, etc, hasta el punto que son numerosas las quejas que se han elevado a la Oficina del Defensor del Pueblo e instituciones análogas autonómicas. Estas son las novedades:

-                     Cotejo de documentos por profesionales. La Orden permite el cotejo de documentos a los Abogados, Gestores Administrativos, Procuradores, etc que en virtud de un Convenio de su Colegio Profesional con el Ministerio de Justicia, hayan presentado la solicitud en nombre de sus clientes. Si los solicitantes presentan la solicitud de forma electrónica por sí mismos deberán aportar los originales de los documentos en el momento de la jura. De esta forma se privilegia la presentación electrónica a través de profesionales (previo pago, por supuesto) frente a la presentada por los propios interesados.

-                     Tramitación telemática de los procedimientos, cuando la solicitud se presenta a través de los Registros Civiles u otros órganos de la Administración “para cuando sea posible”. La Orden sigue dejando en el limbo la remisión electrónica de las solicitudes y documentos adjuntos, pues no se establece ninguna obligación al respecto sino que la difiere para “cuando sea posible”. De esta forma se privilegia la presentación electrónica a través de profesionales cuyos colegios hayan suscrito el oportuno Convenio (previo pago, por supuesto) frente a la presentación en papel ante los Registros Civiles u otras Administraciones públicas, cuya tramitación será inevitablemente más lenta pues la solicitud y documentos se remiten a la DGRN en formato papel, la DGRN debe digitalizarlos y sabido es que están sin digitalizar las solicitudes remitidas desde enero de 2015. Eso sí, en los expedientes iniciados en papel en los Registros Civiles u órganos administrativos autorizados, “en el momento de la presentación se facilitará al interesado un justificante de entrega con la fecha y hora de la solicitud”.

-                     Forma de la presentación electrónica de solicitud de menor de 14 años por medio de representantes legales. En este supuesto, además de acompañar el auto del Encargado del Registro Civil autorizando a los representantes legales a solicitar en nombre del menor de 14 años la solicitud, la solicitud electrónica la presentará cualquiera de ellos, debiendo adjuntar entre la documentación el modelo de solicitud que irá firmada por los dos representantes.

-                     Forma de la presentación electrónica de solicitud en caso de menores de 18 años pero mayores de 14 no emancipados. La solicitud en sede electrónica podrá realizarla cualquiera de ellos, interesado o representante legal, adjuntando entre la documentación el modelo de solicitud firmada por el menor y sus presentantes legales.

Para estos casos la Orden además establece que “en caso de desacuerdo entre quienes ostenten la patria potestad, cualquiera de ellos podrá acudir al encargado del Registro Civil, quien, después de oír a ambos y al hijo si tuviera suficiente madurez y, en todo caso, si fuera mayor de doce años, atribuirá la facultad de decidir al padre o a la madre”. En estos casos se está realmente ante el procedimiento previsto en el art. 86 de la Ley 15/2015, de Jurisdicción Voluntaria, pudiendo entenderse atribuida la competencia al  Encargado del Registro Civil (en la actualidad) en virtud de lo dispuesto en el art. 17 LRC (el Juez Encargado del Registro Civil que tenga competencia para la inscrición la tiene también para los actos previos gubernativos o de jurisdicción voluntaria atribuidos a la Justicia municipal). No obstante, este artículo se queda a medias: sólo lo regula para la asistencia de menores de 18 años y mayores de 14 años, cuando debería ser también para la representación de los menores de 14 años; no prevé el supuesto en que uno de los progenitores está en paradero desconocido pero sigue teniendo atribuida la patria potestad; y no establece si el procedimiento para ello puede ser el propio expediente de autorización o precisa de un procedimiento propio de jurisdicción voluntaria previo al expediente de autorización.

-                     Mantenimiento de las tasas. La Orden sigue sin establecer exención alguna del pago de las tasas, tanto de las propias del expediente como por la realización de los exámenes CCSE y DELE A2. Lamentablemente la Orden no contempla supuestos como familias en paro, con pocos recursos, numerosas, etc, que deberían quedar exentos del pago de las tasas. De hecho son conocidos en los Registros Civiles casos en que no han podido presentarse solicitudes de nacionalidad de hijos nacidos en España cuando son varios hijos y los padres no pueden afrontar el pago de 100 euros por hijo salvo que ese mes dejen de comer.

-                     Posibilidad de exención del examen DELE A2. Los naturales de aquellos países que no tienen el español como idioma materno pueden quedar exentos del examen DELE A2 si aportan “certificados oficiales de los niveles básico (A2), intermedio (B1) y avanzado (B2) de las enseñanzas de español como lengua extranjera expedidos por la correspondiente Administración educativa”, que pueden ser el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, las Consejerías competentes en materia de educación en las correspondientes Comunidades autónomas, o las Escuelas Oficiales de Idiomas. También son válidos los certificados de Aptitud y las Certificaciones Académicas de Ciclo Elemental a los que se refiere el Real Decreto 1629/2006, expedidos por dichas Administraciones y equivalentes conforme el Anexo III de dicho Real Decreto. De esta forma se permite que aquellas personas que ya tienen acreditado oficialmente su conocimiento suficiente el idioma castellano por una Administración pública no lo tengan que volver a acreditar mediante la realización del examen DELE A2, lo cual valoramos positivamente.

-                     Posibilidad de dispensa de las pruebas CCSE y DELE A2. La Orden, haciéndose eco de las numerosas quejas que al respecto se habían formulado, permite la dispensa de la realización de las pruebas CCSE y DELE A2 a las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje. Estas personas pueden ser dispensadas de realizar estas pruebas por el Ministerio de Justicia, que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente. La Orden no establece si dicha dispensa debe ser previa al procedimiento de nacionalidad o en el mismo procedimiento, por lo que podemos entender que cabe acumular la solicitud de dispensa al propio procedimiento de nacionalidad.

La Orden también permite la dispensa de ambas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria. En este caso la dispensa se realiza en el propio procedimiento de nacionalidad, pues la orden establece que ambos extremos (escolarización en España y superación de la ESO) deberán acreditarse mediante la oportuna documentación incorporada al expediente. A nuestro juicio en estos casos más que posibilidad de dispensa debería ser exención de realización de las pruebas, pero entendemos que el Ministerio de Justicia siempre dispensará a los mayores de 18 años que hayan cursado y completado sus estudios de la ESO en España. 

-                     Contenido del certificado de centros de formación, residencia, acogida, atención o educación especial, en caso de solicitudes de menores de 18 años. La Orden concreta el contenido del certificado, que suple respecto de los menores de 18 años la superación de las pruebas CCSE y DELE A2. Según la Orden estos certificados “deberán hacer constar la fecha de matriculación en el centro, si el menor asiste con regularidad al mismo, el grado de conocimiento de la lengua española en relación a su edad escolar, la participación de los padres en la vida escolar, por ejemplo con la asistencia a las reuniones con el profesorado y si existe o no alguna causa que pueda motivar la falta de integración del menor o sus representantes legales en la sociedad española.” Ignoramos qué tiene que ver la participación de los padres en la vida escolar con la obtención de la nacionalidad española de sus hijos.

-                     Presunción de veracidad del informe del Centro Nacional de Inteligencia, suficiente para denegar la nacionalidad. La Orden establece que se entenderá suficientemente motivada la resolución basada en el Informe del Centro Nacional de Inteligencia que tendrá presunción de veracidad. Dudamos de la legalidad de esta presunción de veracidad, contenida en una Orden Ministerial, y en cualquier caso dicho Informe debe poder ser sometido a revisión judicial en caso de que el interesado, ante la denegación de su nacionalidad basada en dicho informe, presente el oportuno recurso contencioso administrativo.

-                     Plazo de 5 días para la inscripción de nacionalidad desde la jura. La Orden establece que “el procedimiento finalizará con la inscripción de la adquisición de la nacionalidad española en el Registro Civil del domicilio en España del interesado, la cual deberá producirse en el plazo de cinco días desde el acto de jura o promesa y renuncia en su caso a la nacionalidad anterior”. La Orden olvida que en caso de haber nacido el interesado en España en la actualidad la inscripción de nacionalidad se hace al margen de su inscripción de nacimiento, que puede obrar en Registro Civil distinto del relativo a su domicilio, y que en este caso el plazo (remisión de exhorto, recepción y calificación) puede ser el plazo superior a 5 días.

-                     Presentación a través de los Registros Delegados. La Orden establece lo que ya hizo la DGRN a través una instrucción, que es la posibilidad de que los expedientes de nacionalidad puedan presentarse a través de los Registros Civiles Delegados (Juzgados de Paz), los cuales deben remitirlos con toda la documentación requerida al Registro Civil principal del que dependen.

-                     Tramitación desde los Registros Civiles principales hasta el 30.06.2017, electrónica o no. La Orden recuerda que el 30 de junio de 2017 se acaba la posibilidad de presentar la solicitud de nacionalidad a través de los Registros Civiles, lo cual confiemos que sea modificado, si es que hay algo de inteligencia en el Ministerio de Justicia.

Novedad de la Orden es que en caso de expedientes incompletos la declaración de tener por desistido al promotor en su expediente ya no la hace el Registro Civil donde se presentó la solicitud, tal y como se entendía en virtud del art. 10 y Disposición Transitoria Segunda del RD 1004/2015 y comunicación del Director General de Registros y del Notariado de 12 de noviembre de 2015, sino que el expediente incompleto debe remitirse al Ministerio de Justicia, que será el que en su caso tendrá por desistido al peticionario.
  
La Orden prevé que si la remisión de la documentación desde el Registro Civil a la DGRN es electrónica el Registro Civil debe extender una diligencia de cotejo donde conste la autenticidad de los documentos presentados. Los documentos originales se devuelven a los interesados. Si la remisión de la documentación no es electrónica la Orden cambia el domicilio de remisión del expediente (ahora Registro General del Ministerio de Justicia en la Calle La Bolsa núm. 8, 28012 Madrid) y los documentos que hay que remitir son los originales.

La Orden no establece ningún plazo ni se le ve urgencia alguna para posibilitar la remisión electrónica de los expedientes a la DGRN, justo todo lo contrario que ha hecho con los Colegios de Graduados Sociales y Procuradores, lo que demuestra claramente su preferencia por la presentación de pago por medio de profesionales privados, tasas aparte.

-       Sustitución de los certificados de nacimiento, en casos justificados de imposibilidad de aportación de dicho certificado por razones de fuerza mayor relativas a dicho país de origen. La Orden prevé que en estos casos se sustituya el certificado de nacimiento por “diligencia donde consten los datos de nacimiento y filiación del promotor conforme a las reglas relativas al procedimiento de inscripción del nacimiento fuera de plazo recogido en los artículos 311 y siguientes del Reglamento del Registro Civil”, extendida por el Encargado del Registro Civil con carácter previo a la presentación de la solicitud de concesión de nacionalidad por residencia, y ello siempre que sea posible.

Valorando positivamente la posibilidad de sustituir en certificado de nacimiento por otra prueba, debe procederse por el Ministerio de Justicia a una mayor claridad sobre el procedimiento alternativo que se establece. Lo más correcto, a nuestro parecer, es que en estos casos se tramite un Expediente análogo al de nacimiento fuera de plazo, cuya competencia debería recaer en el Encargado del Registro Civil del domicilio del solicitante, en que se declare con valor de presunción los citados datos de nacimiento y filiación, al amparo del art. 96.4º LRC e Instrucción de 11 de marzo de 1985, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre la prueba del estado civil de los refugiados y otros extranjeros domiciliados en España. Testimonio del auto, y no “diligencia”, debería incorporarse al Expediente de nacionalidad y suplir la falta de certificado de nacimiento.

Sin embargo se echa en falta que no se prevea algo respecto del certificado de antecedentes penales del país de origen en caso de imposibilidad de aportación por razones de fuerza mayor, o el certificado de su matrimonio en igual caso.

-                   Presentación obligatoria del Pasaporte completo y en vigor del país de origen para mayores de 18 años. La Orden no establece dispensa alguna en lo relativo a la presentación del Pasaporte completo y en vigor, sin mención a la alternativa al mismo del documento de identificación en el caso de ciudadanos de países miembros del espacio Schengen, lo que sí hace respecto de los menores de 18 años. Entendemos que debe ser un error, que por cierto también aparece en la página web del Ministerio de Justicia.

-                   Validez de los documentos. La Orden clarifica que “todos los documentos deberán estar en vigor en el momento de la solicitud. Para determinar la validez en el caso de los certificados se atenderá al plazo de vigencia que conste en el propio documento. En el caso de certificados de antecedentes penales en los que no conste plazo de validez, se entenderá que tienen una vigencia de seis meses a contar desde su expedición”.

En definitiva, algunas luces se han aportado al procedimiento de nacionalidad (exención de examen DELE A2 a quienes tienen acreditado su conocimiento, dispensa a quienes tengan superada la ESO en España, posibilidad de dispensa a personas que no sepan leer o escribir, posibilidad de sustituir certificados de nacimiento), pero quedan sombras en el procedimiento (pago de tasas en todos los casos, certificados de penales o de matrimonio en caso de imposibilidad de obtenerlos en el pais de origen, etc). El Ministerio de Justicia sigue con su afán de privilegiar la presentación a través de profesionales que cobrarán por el trámite frente a la presentación a través de los Registros Civiles u otras Administraciones, ante la falta de interés de establecer unos plazos concretos para la remisión telemática a través de estos últimos.

Y sobre todo, de nada vale la Orden si la instrucción sigue en manos de la Dirección General de Registros y del Notariado, salvo que ponga los recursos humanos y medios materiales necesarios para que la tramitación no se demore más allá, en ningún caso, de 1 año. El retraso que lleva la DGRN en la resolución de los expedientes ya presentados es absolutamente injustificable ¿Por qué no una delegación de la instrucción en los Registros civiles principales?

Nota: queda pendiente una valoración de la Resolución de 10 de octubre de 2016, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo de colaboración entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Ministerio de Justicia para la puesta en marcha de los procedimientos de nacionalidad previstos en la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España, publicada también en el BOE de 11 de octubre. 


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