Registro Civil: el camino del consenso, por María Linacero de la Fuente

El Registro Civil es una institución de gran transcendencia para los ciudadanos, para la comunidad y para el Estado que debe dar respuesta a la demanda ciudadana del Siglo XXI y la Ley del Registro Civil de 1957 (todavía vigente), a pesar de sus indudables méritos, responde a una regulación preconstitucional, que hacía necesaria su reforma. La prudencia legislativa no debe conducir al inmovilismo o petrificación normativa y, menos aún, cuando la sociedad demanda medidas de regeneración y reformas estructurales. 

La Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, se ha edificado a partir de una nueva ordenación jurídica de la institución, superando el desfase de la legislación anterior que a pesar de su indudable calidad técnica, hunde sus raíces en principios de la legislación registral del Siglo XIX.

El legislador tuvo el mérito de alumbrar un texto legal nuevo y sobre bases también nuevas. En dicha tarea tuvo un papel fundamental el trabajo desarrollado por la Comisión creada a tal fin en la Dirección General de los Registros y del Notariado en la que triunfó la convicción optimista de poder llegar, como finalmente sucedió. 

La citada Ley del Registro Civil de 2011, cuyo eje es la persona, constituye paradigma de una posición legislativa moderada y de cambio, que se sitúa en una línea ponderada entre el inmovilismo y la quiebra abrupta. 

Sin embargo, el largo periodo de vacatio legis de tres años previsto por la citada Ley no ha sido suficiente para culminar su entrada en vigor. 

El camino de la Ley 20/2011 (que como todo texto legislativo es mejorable) ha sido un auténtico laberinto, cuya salida creemos que sólo puede ser el diálogo y el respeto a la citada Ley registral consensuada y fiel a la Constitución.

En efecto, dicho texto legal ha pasado por sucesivos intentos de reforma que, en algún caso, alteraban profundamente sus postulados a modo de contrarreforma o ampliaban -en contra de nuestra tradición jurídica y mejor doctrina- los hechos y actos inscribibles, así como por diversas vacatio legis y entrada en vigor, en la medida en que los sucesivos proyectos de reforma fracasaban (22 de julio de 2014, 15 de julio de 2015 y 30 de junio de 2017).

Lo cierto es que la Ley 20/2011 había sido informada favorablemente por el Consejo de Estado, por el pleno del Consejo General del Poder Judicial y consensuada por los Grupos parlamentarios.

Llegados a este punto, parece conveniente suscitar una reflexión sobre la necesidad de recuperar el consenso jurídico y político que tuvo la Ley 20/2011, del Registro Civil, con la mirada puesta en la satisfacción de las legítimas pretensiones de los ciudadanos.

En dicha tarea constructiva, conviene recordar los hitos que han marcado el camino de la Ley del Registro Civil de 2011 y sus vicisitudes:

La disposición final décima de la Ley 20/2011, disponía su entrada en vigor a los tres años de su publicación en el BOE. Sin embargo, lo cierto es que durante todo este tiempo lo que se gestó fue un primer intento de asalto -si se me permite la expresión- al Registro Civil, mediante un Borrador de Reforma Integral de los Registros que concitó una oposición generalizada de la comunidad científica y que finalmente fracasó.

El siguiente paso en dicho iter legislativo, fue el RD-ley 8/2014, de 4 de julio, que prorrogó la entrada en vigor de la Ley registral al 15 de julio de 2015 y encomendó el Registro Civil a los Registradores Mercantiles y de la Propiedad. Posteriormente, Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (disposiciones adicionales 20 a 25).

En el centro de la polémica estaba la atribución del Registro Civil a los Registradores Mercantiles anunciada el 24 de junio de 2014 por el Ministro de Justicia que pretendía cubrir el supuesto vacío que había dejado la Ley 20/2011. 

No es cierto que dicha Ley, no determine que funcionarios se deben encargar del Registro Civil, lo hace claramente en su Disposición adicional segunda: 1. Las plazas de Encargados del Registro Civil se proveerán entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan la Licenciatura en Derecho o la titulación universitaria que la sustituya y entre secretarios judiciales.

Se pretendía justificar la medida de llevanza por los Registradores en que el nuevo modelo iba a ser un gratis total para los ciudadanos y en las semejanzas Registro Civil-Registro Mercantil. 

Con todos mis respetos, pretender justificar la medida en las semejanzas entre el Registro Civil y el Registro Mercantil, resulta casi imposible de articular jurídicamente (v.gr. los estados civiles son cualidades personalísimas -así lo afirma PEÑA al referirse a la filiación-, están trascendidos por el interés público; las sociedades se constituyen con ánimo de lucro).

En todo caso, parece que un aspecto tan esencial como la asunción del Registro Civil por los Registradores, debería haberse realizado con el consenso jurídico y político que tuvo la Ley de 2011 y no por la vía sigilosa del Real Decreto-ley. 

La reforma del Registro Civil y su atribución al cuerpo de Registradores suscitó un rechazo mayoritario de Jueces, Notarios, Secretarios judiciales (Letrados de la Administración de Justicia), Fiscales, Funcionarios de los Registros Civiles e incluso de numerosos Registradores (baste recordar la Asamblea de Zaragoza de 2013) y, de manera relevante, de la sociedad civil y de los sindicatos que se manifestaron en contra de una privatización encubierta.

Destacados juristas desde diversos foros y artículos de opinión, han manifestado sin tibiezas su rechazo a la que han denominado “autoprivatización” o “laberinto” del Registro Civil y su respeto por el consenso alcanzado en la Ley 20/2011.

En abril de 2015, el Ministro de Justicia comunica que se paraliza la reforma del Registro Civil y su traspaso a los Registradores.

En el citado iter y siguiendo un orden cronológico, deben considerarse las reformas de la Ley 20/2011 del Registro Civil (en vacatio legis) por la Ley 15/2015, 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria y por la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la administración de justicia y en el Registro Civil. Dichas leyes prevén fechas distintas de vigencia de los preceptos reformados y de la propia Ley 20/2011. 

Resulta complejo el galimatías relativo a la entrada en vigor de las reformas que afectan a la Ley del Registro Civil 2011 y al propio Código Civil. Lo razonable, habida cuenta del nuevo modelo de Registro Civil estructuralmente distinto del sistema anterior y de la ausencia de Reglamento, hubiera sido prorrogar de forma uniforme la entrada en vigor de todos los preceptos de la citada Ley, sin acudir a la técnica legislativa de reformas parciales de un texto legal en vacatio legis1.

Conviene recordar que son mérito de la Ley 20/2011 (arts. 46 y 64), algunas de las previsiones de la Ley 19/2015 como la comunicación electrónica de nacimientos y defunciones por los Centros Sanitarios o los controles de identidad del nacido (vigentes desde el 15 de octubre de 2015). 

Sin duda un hito fundamental, en este sinuoso recorrido del Registro Civil, ha sido la sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de septiembre de 2015 que ha declarado inconstitucionales y nulas las disposiciones adicionales 20 a 24 del Real Decreto-ley 8/2014 que encomendaban la llevanza de los Registros Civiles a los Registradores Mercantiles y de la Propiedad. La citada sentencia avala la constitucionalidad de la disposición adicional 19 del citado RD-ley que prorrogaba de tres a cuatro años la vacatio de la Ley 20/2011.

Según el Tribunal Constitucional: El final de la vacatio legis para la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil sin haber podido hacer frente a los ajustes que exige esa entrada en vigor justifica que esta última se demore, como efectivamente sucede, pero no justifica que se modifique simultáneamente parte de la regulación allí contenida. Más bien al contrario. Ya que la entrada en vigor de las medidas de delegación de la llevanza del Registro Civil a los Registradores Mercantiles y de la Propiedad queda diferida al menos un año, como corresponde a la prórroga de la vacatio legis a que venimos haciendo referencia, esto sería suficiente para suponer una contradicción con el uso del Decreto-ley (en el mismo sentido STC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 5).

Las disposiciones declaradas inconstitucionales ya habían sido derogadas por la Ley 19/2015, de 13 de julio (disposición derogatoria única, declarada vigente por la disposición final décima), pero, sin duda, la sentencia del Tribunal Constitucional refuerza los postulados contrarios a la llamada privatización del Registro Civil.

El carácter público del Registro Civil ha sido consagrado en las sucesivas leyes registrales de 1870, 1957 y 2011 y defendido por la mejor doctrina, baste la cita de autores como DE CASTRO y DIEZ DEL CORRAL.

El camino ha sido largo y aún no ha culminado, corresponde ahora mirar hacia el futuro del Registro Civil y olvidar los intentos frustrados de andanzas reformadoras que desnaturalizaban la institución.

La Ley de Registro Civil de 2011 edificada sobre el armazón sólido que proporciona el consenso y una depurada técnica legislativa, ha resistido, de forma casi numantina, varios intentos de asalto y ha salido fortalecida. 

Cualquier modificación de dicha Ley y el futuro Reglamento de desarrollo, deben hacerse con vocación de continuidad en el tiempo y siempre desde la posición de independencia, transparencia legislativa y de autoridad científica y moral que debe presidir la labor legislativa.

El ordenamiento civil (y ya no sólo el registral), parece que está llamado a reformas estructurales, evitando los parches legislativos elaborados sin una visión general del sistema.

En definitiva, la salida del laberinto del Registro Civil (como Teseo con la ayuda del ovillo de hilo de la princesa Ariadna), debe seguir el camino del consenso en beneficio de todos los ciudadanos.

1 Baste apuntar la confusa y, en ocasiones, descoordinada aplicación y entrada en vigor de la modificación de algunos preceptos de la Ley 20/2011 y de la Ley del Notariado, como consecuencia del juego de las diversas disposiciones aplicables. 

La Ley 20/2011, de 21 de julio, entrará en vigor el 30 de junio de 2017, conforme establece la disposición final décima, en la redacción dada a la misma por el apartado diez del artículo segundo de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil; anteriormente modificada por el apartado doce de la disposición final cuarta de la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria (en adelante LJV 2015) y por su disposición final vigésima primera 3. Esta última prorroga al 30 junio de 2017 la vigencia de las modificaciones de los artículos 58 y 58 bis disposición final segunda y quinta bis LRC 2011, omitiendo los demás preceptos reformados (arts. 59, 60, 61, 67, 74.1, 78.3 LRC 2011 que, a pesar del silencio de la LJV, habrá que entender prorrogados al 30 junio de 2017 por aplicación de la citada Ley 19/2015).

La vigencia de la Ley 20/2011 prorrogada al 30 junio de 2017, ha tenido excepciones como las disposiciones adicionales séptima y octava y las disposiciones finales tercera y sexta que entraron en vigor el 23 de julio de 2011, la modificación de la disposición final décima que entró en vigor el 15 de julio de 2015 o las modificaciones de los artículos 44 a 47, 49.1 y 2, 64, 66, 67.3 y disposición adicional novena, vigentes desde el 15 de octubre de 2015. 

Respecto a la celebración del matrimonio por notarios, la competencia para celebrar matrimonio civil se atribuye al Juez de Paz, Alcalde o concejal en quien éste delegue, Secretario Judicial, Notario y funcionario diplomático o consular Encargado del Registro Civil en el extranjero (arts. 51.1 CC, 58.1 LRC 2011, modificados por la LJV 2015). 

Dicha atribución entrará en vigor el 30 junio de 2017, si bien, en la fase transitoria desde el 23 de julio de 2015 al 30 junio de 2017, los Notarios -además de los demás señalados en la ley- podrán celebrar bodas, tramitando el expediente previo el Encargado del Registro Civil conforme a las disposiciones del Código Civil y de la Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957 (disp. trans. 4ª LJV 2015). 

Sin embargo, la reforma de los artículos 51 y 52 Ley del Notariado, relativos al acta y escritura pública de celebración del matrimonio, entrará en vigor el 30 junio de 2017.

Por otra parte, el art. 58 LRC 2011, modificado por la LJV 2015, atribuye competencia en la tramitación y resolución del acta o expediente previos al matrimonio al Encargado del Registro Civil, al Notario y al Secretario Judicial (Letrado de la Administración de Justicia). Asimismo, el art. 58.8 LRC 2011 modificado por la LJV 2015, prevé órganos competentes distintos para celebrar matrimonios en función de quien tramita y resuelve el expediente o el acta matrimonial.

María Linacero de la Fuente, en El Notario del Siglo XXI, num 64. 

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